社科院:建立動態(tài)調(diào)整的梯度住房保障體系

       住房保障是國家針對城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭居住問題，實施保障的一項系統(tǒng)公共服務(wù)工程?！?ldquo;十二五”規(guī)劃綱要》確定，2011-2015年，全國將建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房3600萬套，確保20%的城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭實現(xiàn)住有所居的目標。大規(guī)模實施保障性安居工程，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的具體實踐，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響，同時，促進實現(xiàn)住有所居目標也起到了促發(fā)展、惠民生、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)房價的作用。雖然為加強和規(guī)范保障性住房管理，各級政府出臺了不少相關(guān)政策，但作為一個復(fù)雜和龐大的系統(tǒng)性工程，相關(guān)制度、管理體制和運行機制等需健全和完善。
 

　　住房保障制度待完善
 

　　，保障范圍較小。當(dāng)前有資格獲得城鎮(zhèn)住房保障的居民為當(dāng)?shù)貞艏用?，人口占城市總?cè)丝诘?%，大量需要直接保障和政府支持的中低收入和新業(yè)人口，以及大量農(nóng)民工和外來人口被排除在保障范圍之外。
 

　　二，保障對象不清楚。許多城市缺乏有關(guān)當(dāng)?shù)刈》?、收入、人口總體狀況，以及城鎮(zhèn)居民家庭狀況的準確信息，沒有形成相對科學(xué)的住房保障發(fā)展計劃，也無法對城鎮(zhèn)家庭進行分類，并確定哪些家庭應(yīng)該享受什么類型的住房保障。
 

　　三，保障形式較混亂。目前各地住房保障包括限價房、經(jīng)濟適用房、拆遷安置房、棚戶區(qū)改造房以及公租房、廉租房等。同時，以售為主的保障形式，面臨許多挑戰(zhàn)。例如，住房的工資性貨幣化分配增長無法適應(yīng)房價上漲，而公積金制度覆蓋面有限，制度不合理，財政補貼和稅收優(yōu)惠不夠穩(wěn)定有力。
 

　　四，保障標準不具體。目前國家尚未制定差別化保障房原則性標準，各城市也沒有在經(jīng)濟適用房、限價房、公租房、廉租房的建筑面積、區(qū)位環(huán)境、配套設(shè)施和租售定價等方面給出具體的差別化標準。
 

　　五，運行機制不健全。各地區(qū)城市沒有對住房保障制度建立可持續(xù)的投資融資機制，也沒有形成相對科學(xué)的開發(fā)、建設(shè)、管理和運營機制。
 

　　六，分配機制不健全。沒有建立科學(xué)、合理、透明和嚴密的準入機制，以及公平獲取保障房的輪候制度，也沒有建立隨著保障家庭狀況變化退出保障體系，或者在不同保障層面上轉(zhuǎn)換的機制。
 

　　七，管理體制不完善。責(zé)任主體不夠明確，制衡機制不夠健全。誰來規(guī)劃、建設(shè)、管理、分配、消費保障性住房缺乏法律依據(jù);怎樣建設(shè)、管理、分配、消費保障性住房缺乏法律規(guī)范;誰來監(jiān)督制衡、怎樣監(jiān)督制衡沒有制度規(guī)范。
 

　　改革的目標與原則
 

　　在筆者看來，要確保保障性安居工程順利推進和持續(xù)運轉(zhuǎn)，應(yīng)該盡快建立和完善一整套與國家經(jīng)濟制度、住房制度及其住房保障制度相銜接的系統(tǒng)、科學(xué)、嚴密的制度、體制和機制體系，確定住房改革的目標與原則。
 

　　從改革目標看，應(yīng)建立對住房困難家庭的政府梯度保障體制，建立以公租房為主體的多層次住房保障體系;實行實物分配和貨幣分配并舉的分配制度;建立政府領(lǐng)導(dǎo)、出資人監(jiān)管、非盈利機構(gòu)執(zhí)行、企業(yè)社會服務(wù)的保障房管理體制;建立政府負責(zé)、市場參與的持續(xù)運行的機制;建立依法監(jiān)督的四方監(jiān)管機制。
 

　　從基本原則看，先，應(yīng)明確政府主導(dǎo)，市場參與。政府對住房困難家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障，充分利用市場資源參與住房保障;其次，應(yīng)大政統(tǒng)一，因地制宜。基本制度、基本政策全國統(tǒng)一，具體標準、具體政策因地制宜。
 

　　從保障目標看，，保障比例：基本保障，均衡協(xié)調(diào)。對住房在基本住房條件以下的住房困難家庭提供住房保障，保障家庭占全部家庭的比例為20%左右，與總體經(jīng)濟社會發(fā)展目標以及其他專項規(guī)劃目標相匹配。二，住房標準：面積不大，功能齊全。對住房保障對象提供面積不大、功能齊全、質(zhì)量可靠的基本住房保障，人均20平方米左右，戶均60平方米左右，確保保障家庭實現(xiàn)“住有所居”。三，空間布局：集散結(jié)合，以散為主。在保障房的空間布局上，一部分保障房集中在一個區(qū)域內(nèi)，一部分保障房散布在不同的居住區(qū)內(nèi)，那些保障房的集中區(qū)又散布在城市的不同層級居住區(qū)內(nèi)。四，配套設(shè)施：總量匹配，空間匹配。保障房的交通、通訊、市政等基礎(chǔ)設(shè)施配套不考慮總量匹配，同時考慮空間匹配，從而保證保障對象能夠?qū)崿F(xiàn)暢通和便捷。五，社會服務(wù)：功能齊全，均等服務(wù)。在教育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)、治安、計劃生育、社區(qū)服務(wù)、社會管理等方面，集中的保障房小區(qū)應(yīng)像商品房小區(qū)一樣，社會服務(wù)功能齊全;分散的保障房家庭則平等地享受小區(qū)內(nèi)其他居民均等的社會服務(wù)。
 

　　梯度保障動態(tài)調(diào)整
 

　　要公平而有差異地提供住房保障，需要將保障對象進行分類，然后實行不同形式和程度的保障，并進行動態(tài)調(diào)整。
 

　　實行兩類保障對象的制度，限定中等以下收入、住房困難的家庭為保障對象。根據(jù)三個主要標準，即家庭負擔(dān)(人均收入)、家庭資產(chǎn)(包括住房)、工作年限(包括外地人口)，將保障家庭分為兩類：類是指失業(yè)、無固定職業(yè)或工作不穩(wěn)定、老弱病殘孤、低收入以下或無收入的家庭;二類應(yīng)包括工作穩(wěn)定、工作年限較長、收入低下、有一定資產(chǎn)的家庭，以及工作穩(wěn)定、工作年限較短、收入中下、沒有資產(chǎn)的工薪階層、個體戶、外來移民家庭。
 

　　對不同類型的保障對象，應(yīng)實行不同保障程度的制度。對本地戶籍低收入住房困難家庭，根據(jù)廉居標準，實施完全保障;對工作穩(wěn)定、收入中下、沒有資產(chǎn)的家庭，主要是工薪階層、工作年限較短者以及部分個體戶和新移民，對工作穩(wěn)定、收入較低、有一定資產(chǎn)的家庭，主要是工薪階層和工作年限較長者，根據(jù)安居住房標準，提供部分保障。
 

　　同時，應(yīng)實行兩類產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的住房保障制度。，公有產(chǎn)權(quán)和法人產(chǎn)權(quán)住房主要包括公租房、廉租房等出租形式取得的保障性租房;二，公私共有產(chǎn)權(quán)住房，包括已經(jīng)建立的經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造房等購買形式取得的保障性住房。
 

　　對于保障對象也應(yīng)實行動態(tài)調(diào)整。，對保障對象進行定期的人口、收入、資產(chǎn)和住房狀況及其變化的審核，根據(jù)新狀況，對照住房保障標準，對其住房保障進行調(diào)整;二，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化的情況，定期對國家和城市的住房保障比例、標準和保障形式進行調(diào)整。
 

　　以租為主 封閉運行
 

　　要確保住房保障公平、有效，同時防止滋生腐敗，國有資產(chǎn)流失，住房保障體系應(yīng)該“以租為主，封閉運行”。
 

　　在供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)租售并舉，以租為主。住房保障的體系分成租房保障體系和售房保障體系，未來租房體系應(yīng)該成為主體，應(yīng)該達到整體的60%以上。
 

　　在保障標準方面，應(yīng)實現(xiàn)租售統(tǒng)一。從廉居標準看，保障面積應(yīng)為人均15平方米左右，三口之家限定在50平方米范圍左右，不超過60平方米。安居標準方面，保障面積應(yīng)為人均25平方米左右，三口之家平均70平方米，不超過90平方米。
 

　　在租賃體系方面，應(yīng)公廉并軌，建購儲定。“公廉并軌”即將公租房與廉租房合為一體，統(tǒng)稱為公租房。“建購儲定”是指公租房供應(yīng)體系，主要由四類構(gòu)成：建設(shè)新的公租房，收購舊房作為公租房，政府向社會收儲商品房作為公租房，認定保障家庭租賃商品房為公租房。
 

　　在出售體系方面，應(yīng)做到政策不同，產(chǎn)權(quán)有別。可作為銷售的保障房應(yīng)包括：政府支持建設(shè)的拆遷安置、棚戶區(qū)改造、限價房、合作建房：完全個人產(chǎn)權(quán)商品房;政府投資建設(shè)或購買的經(jīng)濟適用房、先租后買保障房：共有產(chǎn)權(quán)或有限個人產(chǎn)權(quán)的政策房。對于不同類型的保障房，其產(chǎn)權(quán)和適用的銷售政策應(yīng)該有所差別。
 

　　在住房使用方面，應(yīng)封閉運行，過濾使用。隨著保障對象條件發(fā)生變化，保障對象在獲得其他級別的保障或退出保障體系時，必須將租賃或者購買保障房尤其是政府所有和共有的保障房，退給政府住房保障部門，或轉(zhuǎn)給符合保障標準的家庭，不得將其作為商品房自由交易和轉(zhuǎn)讓。